欠賬還錢，天經(jīng)地義。但地方政府借了錢，因牽扯面廣、周期性長，也不是那么容易好討債的。

既要保障地方政府的合理融資需求，又要遏制政府債務(wù)過快增長勢頭，既要開前門，又要堵后門，成為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的必要考量。

財政部預(yù)算司副司長王克冰7月28日在國新辦記者發(fā)布會上表示，穩(wěn)步推進(jìn)專項債券管理改革，打造中國版的“市政項目債”，是“開好前門、嚴(yán)堵后門”的重要舉措之一。

8月2日，財政部網(wǎng)站公布了《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（簡稱“89號文”），鼓勵有條件的地方立足本地區(qū)實際，積極探索在有一定收益的公益性事業(yè)領(lǐng)域分類發(fā)行專項債券。

土地儲備、政府收費(fèi)公路兩個領(lǐng)域，因是政府性基金收入中收入來源較為穩(wěn)定的部分，率先成為了我國地方政府專項債券的試點，拉開了中國版“市政債”的序曲。

開“正門”：省級政府成發(fā)債主體

在快速擴(kuò)大膨脹后，直到2015年，受到嚴(yán)格限制的地方政府債務(wù)框架才基本形成。

新預(yù)算法規(guī)定，地方政府舉債應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)采取發(fā)行地方政府債券方式，除此以外不得通過其他任何方式舉借債務(wù)。

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的意見》（國發(fā)43號文）明確，對沒有收益的公益性項目發(fā)行一般債券融資，主要依靠一般公共預(yù)算收入償還，納入一般公共預(yù)算管理；對有一定收益的公益性項目發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖雰斶€，納入政府性基金預(yù)算管理。

“新預(yù)算法和43號文出臺后，地方政府表內(nèi)舉債受到嚴(yán)格限制，為應(yīng)對下行壓力，地方政府的隱形債務(wù)擴(kuò)張并未就此停止。”華創(chuàng)宏觀相關(guān)研究人士表示，據(jù)審計署披露，截止2017年3月，審計的省市縣中，政府承諾以財政償還的債務(wù)余額較2013年6月增長87%，而基于基建投資資金缺口的估算表明，2015年至2016年，地方政府游離在社融統(tǒng)計 之外的隱性債務(wù)擴(kuò)張在4萬億左右。

中國財政科學(xué)研究院副院長白景明認(rèn)為，試點發(fā)行項目收益專項債券，有利于豐富地方政府債券品種，提高專項債券流動性和市場化程度，吸引更多社會資本投資地方政府債券。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，89號文鼓勵發(fā)行“市政債”，正是在本輪防范地方債務(wù)風(fēng)險，在“終身問責(zé)、倒查責(zé)任”嚴(yán)肅財政紀(jì)律、堵后門的同時，也為我國地方政府債務(wù)開好了前門。

事實上，“市政債”起源于美國，1817年紐約州首次采用發(fā)行債券籌資方式開鑿伊利運(yùn)河。隨后各州效仿，直到20世紀(jì)70年代后，“市政債”在世界其他國家興起。

“‘市政債’將是未來地方政府融資的主要工具?！敝袊嗣胥y行營業(yè)管理部黨委書記、主任周學(xué)東曾在接受媒體采訪時說，“市政債”的優(yōu)越性體現(xiàn)在市場約束、激勵相容、信息透明、融資成本較低等諸多方面，對于發(fā)行方和監(jiān)管方都是最有效率的，是國外成熟債券市場的重要工具。

不同的是，與其它國家相比，89號文進(jìn)行了明確規(guī)定，我國“市政債”只能由省級政府發(fā)行，市縣級如需舉借相關(guān)專項債務(wù)，由省級政府代為發(fā)行專項債券，轉(zhuǎn)貸市縣使用。

同時，財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,嚴(yán)格執(zhí)行法定限額管理,各地試點分類發(fā)行項目收益專項債券的規(guī)模,應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的本地區(qū)專項債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌安排,包括當(dāng)年新增專項債務(wù)限額、上年末專項債務(wù)余額低于限額的部分。

上海財經(jīng)大學(xué)教授鄭春榮認(rèn)為,“市政債”規(guī)模必須控制在中央下達(dá)的專項債務(wù)限額內(nèi)，且債券由省一級地方政府代發(fā)，是中國版“市政債”的兩大特點。

“此次通知給予了省級政府發(fā)行各類項目收益專項債券的自主權(quán)和靈活度，但并不意味著完全放開地方政府債券的發(fā)行審批，仍由國務(wù)院和財政部進(jìn)行總額控制、統(tǒng)一管理，避免了發(fā)行規(guī)模的失控?！编嵈簶s表示。

東方金誠評級副總監(jiān)俞春江認(rèn)為，一方面，89號文將“市政債”發(fā)行嚴(yán)格控制在國務(wù)院及財政部門設(shè)定的各省級政府專項債限額之內(nèi)，避免地方政府債務(wù)無序增長；另一方面，則引導(dǎo)社會資本通過地方政府專項債精準(zhǔn)投放至各地急需重點推進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，對服務(wù)區(qū)域內(nèi)實體經(jīng)濟(jì)和保障民生服務(wù)至為關(guān)鍵。

堵“后門”： “憑地借貸”等被堵

已先行試水的土地儲備和收費(fèi)公路的專項債券, 嚴(yán)堵地方政府違規(guī)融資的“歪門”、“后門”。

6月1日，財政部印發(fā)《地方政府土地儲備專項債券管理辦法》，允許地方政府發(fā)行土地儲備債券，但也明確指出地方政府不得以土地儲備名字為非土地儲備機(jī)構(gòu)舉借債務(wù)，不得通過地方政府債券以外任何方式舉借土地儲備債務(wù)，不得以儲備土地為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式擔(dān)保。

7月12日，財政部和交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)《地方政府收費(fèi)公路專項債券管理辦法(試行)》，指出2017年在政府收費(fèi)公路領(lǐng)域開展試點，發(fā)行收費(fèi)公路專項債券。

事實上，以土地儲備債券為例，在發(fā)行地方債取代銀行貸款成為地方政府土地儲備融資主渠道的背景下，土地儲備專項債券的亮相，意味著昔日“憑地借貸”的老路行不通了。

國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人說，發(fā)行土地儲備專項債，從機(jī)制上堵住融資平臺公司等企業(yè)冒用土地儲備名義以儲備土地進(jìn)行抵押擔(dān)保融資的“后門”“歪門”，防范違法違規(guī)舉債或變相舉債、挪用土地儲備資金等行為發(fā)生。

據(jù)中金公司固定收益研究團(tuán)隊統(tǒng)計，目前已有北京、廈門、福建試點發(fā)行了土地儲備債券，規(guī)模合計140億元；收費(fèi)公路專項債目前尚無發(fā)行。

事實上，在白景明看來，89號文是對地方政府舉債行為的一種規(guī)范：必須明白干什么、干到什么水平，有沒有現(xiàn)金流來倒逼建立有“績效”的舉債。

“依靠對應(yīng)項目取得的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€”，明確了不同專項債券對應(yīng)項目的償債資金來源。這就說明，風(fēng)險越大回報也將越大。

中金公司數(shù)據(jù)顯示，從發(fā)行利率來看，北京發(fā)行的五期土地儲備債券與普通專項債券利率相差不大，但廈門和福建發(fā)行的土地儲備債券利率均略高于同一發(fā)行人發(fā)行的同期限一般地方債。

同時，89號文允許地方政府在債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行新的專項債為部分暫未產(chǎn)生足夠現(xiàn)金流的項目所對應(yīng)的到期專項債本金進(jìn)行周轉(zhuǎn)償付。

“這為項目收益專項債投資者提供了額外的保障，有利于提升投資者對項目收益專項債的信心。”俞春江說，不過89號文中提到的可用新專項債周轉(zhuǎn)償付的僅是項目收益專項債本金，并未涉及利息部分，因而投資者仍需關(guān)注項目本身現(xiàn)金流實現(xiàn)情況。

不僅如此，項目收益專項債的發(fā)行和使用必須對應(yīng)到具體項目，可以對應(yīng)單一項目發(fā)行，也可以對應(yīng)同一地區(qū)多個項目集合發(fā)行，這便為為省級財政和交通部門留下了靈活的空間。

“部分基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項目的現(xiàn)金流可能不足以支撐發(fā)行專項債，集合發(fā)行的方式既保障了發(fā)行的成功率，也有利于保障專項債獲得充足的現(xiàn)金流保障。”俞春江說。

他預(yù)測，各地的項目收益專項債有望覆蓋絕大部分具有穩(wěn)定現(xiàn)金流和一定收益的的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目。

同時，土地儲備和收費(fèi)公路是政府性基金收入中收入來源較為穩(wěn)定的部分，未來預(yù)計除土地儲備和收費(fèi)公路外，還會推出更多的項目專項債券。

“‘市政債’不僅是一項簡單的債券發(fā)行，更是一個涵蓋法律、財政、金融等諸多領(lǐng)域改革的系統(tǒng)工程?！敝軐W(xué)東認(rèn)為，在此過程中，需要進(jìn)行大量的配套制度建設(shè)。同時要對對財政部代發(fā)的地方債和城投債逐步進(jìn)行規(guī)范、改造和并軌，最終發(fā)行標(biāo)準(zhǔn)的“市政債”。（人民網(wǎng)）